载与炎同郡，炎又元出也，故擢炎吏部侍郎、史馆脩撰。载当国，阴择才可代己者，引以自近，初得礼部侍郎刘单，会卒，复取吏部侍郎薛邕，邕坐事贬，后得炎，亲重无比。会载败，坐贬道州司马。

    德宗在东宫，雅知其名，又尝得炎所为《李楷洛碑》，寘于壁，日讽玩之。及即位，崔祐甫荐炎可器任，即拜门下侍郎、同中书门下平章事。

    旧制，天下财赋皆入左藏库，而太府四时以数闻，尚书比部覆出纳，举无干欺。及第五琦为度支、盐铁使，京师豪将求取无节，琦不能禁，乃悉租赋进大盈内库。天子以给取为便，故不复出。自是天下公赋为人君私藏，有司不得计赢少。而宦官以冗名持簿者三百人，奉给其间，根柢连结不可动。及炎为相，言于帝曰：“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱重轻系焉。先朝权制，以中人领其职，五尺宦竖，操邦之柄，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。陛下至德，惟人是恤，参计敝蠹，莫与斯甚。臣请出之，以归有司。度宫中经费一岁几何，量数奉入，不敢以阙。如此，然后可以议政，惟陛下审察。”帝从之。乃诏岁中裁取以入大盈，度支具数先闻。

    初，定令有租赋庸调法，自开元承平久，不为版籍，法度玩敝。而丁口转死，田亩换易，贫富升降，悉非向时，而户部岁以空文上之。又戍边者，蠲其租、庸，六岁免归。玄宗事夷狄，戍者多死，边将讳不以闻，故贯籍不除。天宝中，王钅共为户口使，方务聚敛，以其籍存而丁不在，是隐课不出，乃按旧籍，除当免者，积三十年，责其租、庸，人苦无告，故法遂大敝。至德后，天下兵起，因以饥疠，百役并作，人户凋耗，版图空虚。军国之用，仰给于度支、转运使；四方征镇，又自给于节度、都团练使。赋敛之司数四，莫相统摄，纲目大坏。朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州。四方贡献，悉入内库，权臣巧吏，因得旁缘，公托进献，私为赃盗者，动万万计。河南、山东、荆襄、剑南重兵处，皆厚自奉养，王赋所入无几。科敛凡数百名，废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯。百姓竭膏血，鬻亲爱，旬输月送，无有休息。吏因其苛，蚕食于人。富人多丁者，以宦、学、释、老得免，贫人无所入则丁存。故课免于上，而赋增于下。是以天下残瘁，荡为浮人，乡居地著者百不四五。炎疾其敝，乃请为“两税法”以一其制。凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出制入。户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所州县税三十之一，度所取与居者均，使无侥利。居人之税，秋夏两入之，俗有不便者三之。其租、庸、杂徭悉省，而丁额不废。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均收之。夏税尽六月，秋税尽十一月，岁终以户赋增失进退长吏，而尚书度支总焉。帝善之，使谕中外。议者沮诘，以为租庸令行数百年，不可轻改。帝不听。天下果利之。自是人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，吏不诫而奸无所取，轻重之权始归朝廷矣。

    炎兴岭表，以单议悟天子，中外翕然属望为贤相。居数月，崔祐甫疾，不能事，乔琳免，炎独当国，遂多变祐甫之政，减薄护元陵功优，人始不悦。又请开丰州陵阳渠，发畿县民役作，闾里骚然，渠卒不就。

    素德元载，思有以报之，于是复议城原州，节度使段秀实谓“安边却敌，宜以缓计，方农事，不可遽兴功。”炎怒，追秀实为司农卿，以邠宁李怀光督作，遣硃泚、崔宁统兵各万人翼之。诏书下，泾军恚曰：“吾军为国西屏十馀年。始自邠土，农桑地著之安，徙此榛莽中，手披足践，既立城垒，则又投之塞外，且安寘此乎？”又怀光持法严，举军畏之。裨将刘文喜因人之怨，乃上疏求秀实、硃泚为使。诏以泚代怀光，文喜不奉诏，闭城拒守，质其子吐蕃以求援。时方炀